O Tratado de Lisboa e a cooperação policial
O artigo 67.° do Tratado de Lisboa estabelece que "A União envida esforços para garantir um elevado nível de segurança, através de medidas de prevenção da criminalidade, do racismo e da xenofobia e de combate contra estes fenómenos, através de medidas de coordenação e de cooperação entre autoridades policiais e judiciárias e outras autoridades competentes (…)”.
Este objetivo será atingido prevenindo e combatendo a criminalidade, organizada ou não, através de, nomeadamente, uma cooperação mais estreita entre forças policiais, autoridades aduaneiras e outras autoridades competentes nos Estados-membros, tanto diretamente como através da Europol.
O artigo 87.º estabelece que “a União desenvolve uma cooperação policial que associa todas as autoridades competentes dos Estados-membros, incluindo os serviços de polícia, das alfândegas e outros serviços responsáveis pela aplicação da lei especializados nos domínios da prevenção ou detecção de infracções penais e das investigações nessa matéria (…)”. Para o efeito podem ser adotadas medidas sobre:
- Recolha, armazenamento, tratamento, análise e intercâmbio de informações pertinentes;
- Apoio à formação de pessoal, bem como em matéria de cooperação relativa ao intercâmbio de pessoal, ao equipamento e à investigação em criminalística; e
- Técnicas comuns de investigação relativas à deteção de formas graves de criminalidade organizada.
O Tratado prevê, igualmente, a possibilidade de as autoridades policiais dos Estados-membros poderem intervir no território de outro Estado-membro, em articulação e de acordo com as autoridades desse Estado.
Para além dos artigos 67° e 87° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, estão previstas outras obrigações que resultam da integração da Convenção de Aplicação do Acordo Schengen (CAAS), de 1990, no quadro jurídico-institucional da UE (por via do Tratado de Amesterdão).
Esta Convenção prevê a supressão dos controlos nas fronteiras entre Estados-membros (fronteiras internas do Espaço Schengen), com o reforço simultâneo das medidas de controlo nas fronteiras externas comuns. Obrigações novas no domínio da cooperação policial foram introduzidas, para compensar eventuais lacunas a nível da segurança suscetíveis de resultar da supressão dos controlos nas fronteiras internas.
Para além destas obrigações jurídicas, outros documentos importantes compreendem o compromisso, assumido ao mais alto nível político, de realizar progressos concretos em matéria de cooperação policial: as conclusões do Conselho Europeu de Estocolmo de 2009 e a Estratégia da Segurança Interna da União Europeia - "Rumo a um modelo europeu de segurança".
Vertente policial na cooperação Schengen
O Tratado de Amesterdão de 1997 integrou a Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen (CAAS), de 1990, no âmbito da União Europeia. Schengen tinha por objetivo a “supressão dos controlos nas fronteiras comuns no que diz respeito à circulação das pessoas”. A cooperação policial era considerada uma das “medidas complementares de protecção da segurança interna”.
A Convenção impõe um determinado número de obrigações aos Estados-membros em matéria de cooperação policial nas suas fronteiras internas comuns, nas fronteiras externas (fronteiras terrestres, aeroportos internacionais, fronteiras marítimas) e no interior do Espaço Schengen em geral, a fim de compensar eventuais deficiências de segurança resultantes da supressão dos controlos nas fronteiras internas.
Neste contexto, “Schengen” reveste uma importância fundamental, pois constitui um sustentáculo deste Espaço, proporcionando a livre circulação e prevendo, paralelamente, um mínimo de medidas necessárias para compensar os défices de segurança, garantindo que o sistema judiciário possa enfrentar as consequências desta mobilidade acrescida. A Convenção de Aplicação do Acordo Schengen estabelece, assim, o quadro legislativo para a supressão dos controlos nas fronteiras internas, a introdução de controlos nas fronteiras externas com base em normas comuns, e as correspondentes regras de aplicação obrigatórias tendo em vista intensificar a cooperação dos serviços responsáveis pela aplicação da lei.
As obrigações criadas pela Convenção, seguidamente descritas, são das mais importantes em matéria de cooperação policial:
O artigo 39° estabelece que os Estados-membros “comprometem-se a que” os serviços de polícia se prestem assistência para efeitos da prevenção e da investigação de factos puníveis. Os pedidos de assistência podem ser trocados entre “órgãos centrais encarregados da cooperação policial”, salvo se a urgência do caso justificar que os pedidos sejam trocados diretamente entre autoridades policiais competentes.
O n.° 2 do artigo 39.° da Convenção de Schengen prevê que as informações só podem ser utilizadas pelo Estado-membro requerente para efeitos de obtenção de prova em procedimento penal com o consentimento das autoridades judiciárias competentes do Estado-membro requerido.
Este artigo, conjugado com o artigo 46°, constitui a base para numerosos acordos bilaterais entre os Estados Schengen. Os acordos mais completos são os que instauraram estruturas de intercâmbio de informações e uma cooperação permanentes, sob a forma de comissariados comuns de polícia e de centros de cooperação policial e aduaneira (CCPA) nas fronteiras internas.
O artigo 44° compreende a obrigação a curto prazo, bem como o compromisso, a longo prazo, de melhorar as redes de comunicação, em especial nas zonas fronteiriças. As radiocomunicações diretas são especialmente destinadas às operações transfronteiriças. Nos outros casos, o intercâmbio de informações a título dos artigos 39° ou 46° da Convenção de Schengen e, com maior frequência, a comunicação direta (via rádio) com o comissariado comum de polícia ou o centro de cooperação policial e aduaneira, é normalmente suficiente para cobrir as necessidades de comunicação. Para além da interoperabilidade dos sistemas de comunicação, o intercâmbio de números de telefone e de bandas de frequência, bem como o conhecimento da língua do outro Estado-membro, são igualmente necessários a uma comunicação eficaz.
O artigo 45° estabelece que os Estados-membros “comprometem-se a tomar as medidas necessárias" para garantir que os estrangeiros preencham e assinem os boletins de alojamento dos estabelecimentos hoteleiros e comprovem a sua identidade mediante a apresentação de um documento de identidade válido, bem como que estes boletins sejam conservados pelas autoridades competentes ou a estas enviados. Estas informações podem ser importantes para a polícia, como o testemunham os resultados positivos no âmbito da luta contra o terrorismo.
Os dados objeto de intercâmbio devem ser protegidos em conformidade com o artigo 129.°, bem como com os artigos 126.° e 127.° da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen, que impõem, nomeadamente, o respeito obrigatório da Recomendação n° R(87)15 de 17 de Setembro de 1987 do Comité de Ministros do Conselho da Europa, visando regulamentar a utilização dos dados pessoais no sector da polícia.
Para além das obrigações acima mencionadas, a Convenção instituiu instrumentos de cooperação ou normas de habilitação que facilitam o cumprimento dos seus objetivos: o primeiro instrumento diz respeito à vigilância discreta de um suspeito (artigo 40.°); e o segundo, o caso em que uma pessoa é apanhada em flagrante delito e escapa à prisão atravessando as fronteiras internacionais (a “perseguição” na aceção dos artigos 41.° a 43.°). Sendo esta autorização de intervenção fora do território nacional considerada uma exceção, preveem-se garantias jurídicas e limitações.
O artigo 46° da Convenção de Schengen confere às autoridades policiais o direito de comunicar informações “que se possam revelar importantes” com vista à prevenção de crimes ou à prevenção de ameaças para a ordem e segurança públicas com outro Estado-membro por sua própria iniciativa e “sem que tal lhe seja solicitado”.
Um meio eficaz de obter e proceder ao intercâmbio de informações consiste no destacamento de oficiais de ligação, referido no artigo 47.°.
Os artigos relativos ao Sistema de Informação de Schengen (SIS) instauram a obrigação de “criar e manter um sistema de informação comum”, descrevendo as medidas a tomar no caso de uma identificação positiva efetuada com base nos artigos 95.° a 100.° da CAAS e definem o regime de proteção dos dados. Estes artigos dão a possibilidade de integrar e de procurar determinados dados, segundo as condições especificadas nos referidos artigos 95.° a 100.°. A ligação entre o Estado-membro que integra os dados no SIS e os agentes que identificam uma pessoa procurada ou um objeto é assegurada pelos Gabinetes SIRENE de cada Estado-membro. Na maioria dos Estados-Membros, o sistema SIRENE é igualmente o “órgão central” mencionado nos artigos 39.° e 46.°.
O SIS tem correspondido às elevadas expectativas dos serviços responsáveis pela aplicação da lei e prepara-se actualmente para uma evolução determinante (SIS II) que proporcionará mais funcionalidades. A longo prazo, funções mais sofisticadas poderão gradualmente transformá-lo numa ferramenta susceptível de outras utilizações, a fim de melhor corresponder às realidades associadas à gestão partilhada de um espaço de segurança comum.
As informações relativas ao acervo de Schengen, de grande utilidade prática para a cooperação transfronteiriça, antes coligidas no Manual Schengen de Cooperação Transfronteiriça, encontram-se agora no Manual de Operações Policiais Transfronteiriças.
Comité Permanente para a Cooperação Operacional em matéria de Segurança Interna (COSI)
O Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) prevê no seu artigo 71.º a criação de um Comité Permanente com o objetivo de assegurar na União a promoção e o reforço da cooperação operacional em matéria de segurança interna. Este Comité Permanente, ainda por força do mesmo artigo, deve fomentar a coordenação da ação das autoridades competentes dos Estados-membros. Os representantes dos órgãos e organismos pertinentes da União podem, nos termos do Tratado, ser associados aos trabalhos do Comité. O Parlamento Europeu e os Parlamentos nacionais são periodicamente informados desses trabalhos.
O COSI viria a ser criado pela Decisão do Conselho 2010/131 de 25 de fevereiro de 2010. Esta Decisão do Conselho, estabelece os seus objetivos e fixa algumas regras de funcionamento.
As funções primordiais do COSI:
- Facilitar e assegurar uma cooperação operacional e coordenação eficazes ao abrigo do Título V da Parte III do TFUE (Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça): cooperação policial e aduaneira, entre as autoridades responsáveis pelo controlo e proteção das fronteiras externas e cooperação judiciária em matéria penal nos casos pertinentes para a cooperação operacional no domínio da segurança interna, bem como, a cooperação no combate ao terrorismo.
- Avaliar a direção e a eficiência da cooperação operacional;
- Recomendar medidas ao Conselho; e
- Desenvolver, monitorizar e implementar a Estratégia Europeia de Segurança Interna.
O COSI não está associado à condução das operações, tarefa esta que continuará a incumbir aos Estados-membros nem, tão-pouco, participa na preparação de atos legislativos.
Troca de Informações Policiais
Dois instrumentos jurídicos constituem os marcos em matéria de troca de informações policiais:
- Decisão-Quadro 2006/960/JAI do Conselho, de 18 de dezembro de 2006, relativa à simplificação do intercâmbio de dados e informações entre as autoridades de aplicação da lei dos Estados-membros da União Europeia. Foi adotada na sequência dos atentados de Madrid, tendo instaurado um novo regime jurídico que permite melhorar a transmissão das informações, por exemplo, estabelecendo um prazo de resposta a respeitar pela autoridade competente de aplicação da lei requerida para dar a sua resposta.
- Decisão 2008/615/JAI do Conselho, de 23 de junho de 2008 («Decisão Prüm»), relativa ao aprofundamento da cooperação transfronteiras, em particular no domínio da luta contra o terrorismo e a criminalidade transfronteiras. Esta segunda decisão tem como objetivo intensificar a cooperação policial ou judicial transfronteiriça entre Estados-membros em matéria penal, com especial enfoque para a melhoria do intercâmbio de informação entre as autoridades encarregadas da prevenção e investigação criminais. A Decisão é composta por disposições relativas, nomeadamente, ao acesso a ficheiros automatizados de análise de dados ADN, sistemas automatizados de identificação dactiloscópica, a dados de registo de matrícula de veículos nacionais, à troca de dados relativos a grandes acontecimentos e informação destinada a evitar atos terroristas e a outras medidas para reforçar a cooperação policial transfronteiriça.
Cooperação entre unidades especiais de intervenção
A Decisão 2008/615/JAI do Conselho, de 23 de junho de 2008, relativa ao aprofundamento da cooperação transfronteiras, em particular no domínio da luta contra o terrorismo e da criminalidade transfronteiras («Decisão Prüm»), em especial o artigo 18.º, regula as formas de assistência policial entre Estados-membros por ocasião de manifestações de massa e outros eventos de grande envergadura e de catástrofes e acidentes graves.
A Decisão 2008/617/JAI do Conselho de 23 de junho de 2008 relativa à melhoria da cooperação entre as unidades especiais de intervenção dos Estados-membros da União Europeia em situações de crise não abrange manifestações de massa, as catástrofes (naturais) nem os acidentes graves na acepção do artigo 18.º da “Decisão Prüm”, mas completa esta Decisão ao prever formas de assistência policial entre Estados-membros por meio de unidades especiais de intervenção noutras situações, ou seja, em situações de crise provocadas pela ação humana que representem uma ameaça física grave e directa para pessoas, bens patrimoniais, infraestruturas ou instituições, nomeadamente a tomada de reféns, o desvio de aviões e atos semelhantes.
Esta Decisão 2008/617 estabelece, assim, as regras e condições gerais que permitem às unidades especiais de intervenção de um Estado-membro prestar assistência e/ou actuar no território de outro Estado-membro, a pedido deste último, e caso aquelas unidades tenham aceite intervir para fazer face a uma situação de crise.
Proteção de personalidades
O número crescente de deslocações efetuadas por personalidades na União Europeia levou o Conselho a adotar a Decisão 2002/956/JAI relativa à criação de uma Rede Europeia de Proteção de Personalidades Oficiais que constitui o meio oficial de comunicação e consulta entre autoridades nacionais. Esta Decisão foi alterada pela Decisão 2009/796/JAI do Conselho de 4 de junho de 2009.
Segurança nos jogos de futebol
Especialmente no intuito de prevenir e combater a violência relacionada com o futebol, o intercâmbio de informações assume uma importância crucial ao contribuir para que os serviços de polícia e as autoridades competentes dos Estados-membros se preparem adequadamente para reagir de maneira apropriada.
Para proceder ao intercâmbio de informações relacionadas com os eventos futebolísticos e atendendo à necessidade de uma cooperação policial internacional por ocasião de jogos de futebol com dimensão internacional, o Conselho adotou a Decisão 2007/412/JAI do Conselho, de 12 de junho de 2007, que altera a Decisão 2002/348/JAI, relativa à segurança por ocasião de jogos de futebol com dimensão internacional, onde se prevê a criação, em cada Estado-membro, de um ponto nacional permanente de informações policiais sobre futebol.
O acesso ao Sistema de Informação sobre Vistos para fins policiais
A Decisão 2004/512/CE do Conselho, de 8 de junho de 2004, que estabelece o Sistema de Informação sobre Vistos (VIS), criou o VIS, um sistema de intercâmbio de dados sobre vistos entre Estados-membros. A criação do VIS representa uma das iniciativas fundamentais das políticas da União Europeia destinadas a criar um espaço de liberdade, de segurança e de justiça. O VIS deverá ter por objetivo melhorar a aplicação da política comum de vistos e contribuir para reforçar a segurança interna e a luta contra o terrorismo em condições claramente definidas e controladas.
A União Europeia reconheceu, porém, que em matéria de luta contra o terrorismo, e outras infrações graves, é essencial que os serviços competentes disponham das mais completas e atualizadas informações nos seus respectivos domínios. Os serviços nacionais competentes dos Estados-membros necessitam de informações para poderem desempenhar as suas funções. Assim, por considerar que as informações incluídas no VIS podem ser necessárias para efeitos de prevenção e luta contra o terrorismo e formas graves de criminalidade, devendo, por conseguinte, estar disponíveis, sob reserva de determinadas condições, para poderem ser consultadas pelas autoridades designadas, o Conselho adotou a Decisão 2008/633/JAI, de 23 de junho de 2008, relativa ao acesso para consulta ao Sistema de Informação sobre Vistos (VIS) por parte das autoridades designadas dos Estados-Membros e por parte da Europol para efeitos de prevenção, deteção e investigação de infrações terroristas e outras infrações penais graves.
Europol
A Europol, Serviço Europeu de Polícia, é a agência da União Europeia, responsável pela execução da lei, que presta apoio aos órgãos de polícia dos Estados-membros da União Europeia na sua luta contra todas as formas graves de criminalidade e terrorismo internacional.
Uma vez que os agentes da Europol não têm qualquer poder direto de interpelação, a sua missão consiste em prestar apoio aos colegas responsáveis pela execução da lei na recolha, análise e divulgação de informações e de coordenação das operações. Os peritos e analistas da Europol integram as equipas de investigação conjuntas com o intuito de ajudar a resolver os casos de polícia nos Estados-membros da UE.
O pessoal da Europol é proveniente de vários tipos de órgãos policiais, nomeadamente a polícia tradicional, a polícia de fronteiras, e os serviços aduaneiros e de segurança. Esta abordagem multi-agências ajuda a colmatar as lacunas em matéria de informação e a minimizar o espaço de atuação dos criminais.
De forma a proporcionar aos órgãos de polícia dos Estados-membros um conhecimento mais profundo dos problemas criminais com os quais são confrontados, a Europol elabora regularmente avaliações que fornecem análises exaustivas e previsíveis em matéria de criminalidade e terrorismo na União Europeia. A Avaliação da Ameaça da Criminalidade Organizada na União Europeia (OCTA) identifica e avalia as ameaças emergentes. A OCTA descreve a estrutura dos grupos de criminalidade organizada e a sua forma de atuação, bem como os principais tipos de crime que afetam a União Europeia.
CEPOL
A Academia Europeia de Polícia (CEPOL), criada pela Decisão 2000/820/JAI do Conselho, é constituída em rede, agrupando os institutos nacionais de formação de altos funcionários dos serviços de polícia dos Estados-membros, que para o efeito devem manter uma estreita cooperação.
A sua função consiste em executar os programas e as iniciativas decididas pelo Conselho de Administração que é constituído pelos diretores dos institutos nacionais de formação de altos funcionários dos serviços de polícia.
Objetivos:
Aprofundar o conhecimento mútuo dos sistemas e estruturas nacionais de polícia dos outros Estados-Membros, da Europol e da cooperação policial transfronteiras na União Europeia;
Melhorar o conhecimento dos instrumentos internacionais, nomeadamente dos que já existem a nível da União Europeia em matéria de cooperação na luta contra a criminalidade;
Assegurar uma formação adequada quanto ao respeito das garantias democráticas, designadamente dos direitos da defesa; e
Favorecer a cooperação entre a AEP e os demais institutos de formação policial;
Para cumprir os objetivos, a CEPOL pode realizar, nomeadamente, as seguintes ações:
Realizar sessões de formação, com base em normas comuns, para altos funcionários dos serviços de polícia;
Participar na elaboração dos programas harmonizados de formação de agentes de patente intermédia, de agentes operacionais de patente intermédia e de agentes operacionais, sobre a cooperação transfronteiriça entre as forças policiais na Europa e contribuir para a elaboração dos programas adequados de formação avançada, bem como desenvolver e assegurar a formação de formadores;
Prestar uma formação especializada a agentes de polícia com postos-chave na luta contra a criminalidade transfronteiriça, dando especial atenção à criminalidade organizada;
Divulgar as melhores práticas e os resultados da investigação;
Desenvolver e assegurar uma formação destinada a preparar as forças policiais dos Estados-membros da União Europeia para a sua participação na gestão não militar de crises;
Desenvolver e assegurar a formação de autoridades policiais dos países candidatos, nomeadamente a formação de agentes de polícia com postos-chave;
Facilitar o intercâmbio e destacamentos pertinentes de agentes de polícia no quadro da formação;
Criar uma rede eletrónica destinada a prestar apoio à CEPOL no desempenho das suas funções, assegurando que sejam tomadas as medidas de segurança necessárias; e
Permitir aos agentes de polícia de alto nível dos Estados-membros a aquisição de conhecimentos linguísticos adequados.
Em 2005 a Decisão 2000/820/JAI foi alterada pela Decisão 2005/681/JAI do Conselho. O propósito prendeu-se com a necessidade de introduzir um certo número de alterações técnicas, por forma colocar a estrutura da CEPOL em conformidade com os procedimentos a seguir no quadro do orçamento geral da União Europeia, do Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias e do regime aplicável aos outros agentes das Comunidades Europeias.
As alterações técnicas incluíram igualmente alterações às disposições relativas às relações com os países terceiros, ao funcionamento do Conselho de Administração, às funções do diretor, ao pessoal do Secretariado, aos requisitos financeiros, ao acesso aos documentos e à avaliação.
Em 27 de março de 2013, a Comissão apresentou uma nova proposta de regulamento que atualiza o quadro jurídico da Europol, que após pronúncia do Parlamento Europeu e do Conselho decidiram não fundir a CEPOL com a Europol. Em vez disso, em 15 de maio de 2014, foi adotado um regulamento (proposto pelos Estados-membros nos termos do artigo 76.º do TFUE e baseado no artigo 87.º, n.º 2, alínea b), do TFUE) que transferiu a sede da CEPOL, como uma agência independente, para Budapeste na Hungria.
O objetivo geral da proposta de regulamento pretende, pois, melhorar a segurança da UE através da aplicação, pela CEPOL, de uma nova abordagem da UE em matéria de formação para agentes das autoridades com funções coercivas, em consonância com a evolução das prioridades para a cooperação operacional policial. A nova abordagem em matéria de formação está prevista no programa europeu de formação policial (LETS), que visa dotar os agentes das autoridades com funções coercivas de todas as patentes, com os conhecimentos e competências necessários para prevenir e combater eficazmente a criminalidade transnacional através de uma cooperação eficiente com os seus parceiros de outros Estados-membros, agências UE, países terceiros e organizações internacionais.